当前节水灌溉发展要正确认识的三个关系

点击数：9232019-08-14 17:30:04

    中国是一个农业大国，我们用占世界6%的可更新水资源、9%的耕地,解决了占世界22%的人口的温饱问题,这对世界都是一个巨大贡献。但是在巨大的人口压力和快速工业化的过程中，水资源的供需矛盾进一步加大，部分地区水资源的开发利用程度已经超过了水资源和水环境的承载能力，地下水漏斗区扩大、水污染加剧、生态环境恶化等一系列问题，成为水资源可持续利用和经济社会可持续发展的严重制约因素，加快建设节水防污型社会是必然的选择。

    2007年，我国农业用水仍占全国总用水量的61.9%，灌溉水利用率约为47.5%，但同时每年约有1亿多亩有效灌溉面积主要由于缺水而未能灌溉，现状农业缺水约每年300亿立方米。尽管中国农业缺水与用水效率不高并存，但是从发达国家灌溉水利用率达到70%以上的经验分析，农业节水仍然具有较大潜力，发展节水灌溉是必由之路。截止2007年底,全国节水灌溉工程面积达到3.52亿亩，其中，农田节水灌溉工程面积约3.2亿亩左右，占全国农田有效灌溉面积的36.9%。在全部节水灌溉工程面积中，渠道防渗工程控制面积15087万亩，占42.8%，低压管道输水工程控制面积8361万亩，占23.7%，喷灌、微灌面积5780万亩，占16.4%，其他节水灌溉工程面积6006万亩，占17.1%。总体上看，喷灌、微灌等先进节水技术灌溉面积所占的比重仅16.4%，且全国发展极不平衡。各种节水灌溉技术都节约了灌溉用水，用水效率有较大提高，提高了灌溉保证率，部分地区扩大了灌溉面积；适应经济作物种植的灌溉要求，提高了品质和产量，增加了效益；减少了工程占用土地，节省了劳力、化肥等投入；南方地区有效地减少了农业的面源污染，并且解决了季节性干旱的水资源配置问题。目前，我国农业正在加速实现中国特色的农业现代化，现代农业对灌溉保证率、精准度要求更高，客观上要求大力发展先进节水灌溉技术。喷灌、微灌是具有较高科技含量的先进灌水技术，投入产出都较高，但对设备制造、运行操作都有一定要求。如何让广大农民能愿意采用、真正运用以至充分发挥工程效益是一个现实问题。

一、正确处理节水灌溉相关利益主体的事权与财权的关系

   发展节水灌溉的相关利益主体包括各地地方政府特别是基层政府、水利工程管理单位、农民以及节水灌溉设备、材料生产企业等。节水灌溉工程既有增产、增效的直接经济效益，也有拉动内需、带动产业发展的间接经济效益，但更多的还是体现在社会效益和生态效益上。必须针对不同的主体面临不同的动力与利益冲突，采取切实可行的办法，确保这项事业健康、持续发展。

由于农业的比较效益低，农业对GDP的贡献率在不断下降，占GDP的比重已经从1952年的约52%下降到2008年的约11%，在一些经济发达地区，这一比重降到约3%-5%；农业对GDP增长的贡献也只有5%-6%，直接影响了地方政府投入为农业服务的节水灌溉的积极性。面对农民增收的巨大压力，地方政府在加快城镇化建设的同时，更多地考虑增加农民转移就业、增加工资性收入。同时，受财力的影响，增加包括节水灌溉在内的农田水利地方投入，在大多数市县很难放在重要位置。但在一些水资源严重紧缺或者现代农业发展快速的地区，如新疆、山东等地，近年来地方政府投入节水灌溉发展的资金还是保持了较快的增长。

   近年来，水利工程管理体制改革取得了实质性进展，公益性支出得到了财政支持，绝大部分单位从事公益性工作的人员基本支出经费由财政支持，但工程维修养护费的财政补贴落实程度相对滞后。对于从事准公益性服务的灌区管理单位而言，按照改革意见，其“两费”的支持主体大多为粮食主产区的市县财政。粮食主产区水利工程相对也多，但市县财政又困难，落实“两费”困难较大。灌区公益性得不到补偿、工程维修跟不上，水费的缺口无法弥补，服务能力难以提高，其内部改革在一定程度上受到了影响。近年来，国家实施了一系列强农惠农政策，尽管农业水费就像购置化肥、农药、良种一样，是农业生产的必需成本，但农业水费仍被列为面向农民唯一合法的经营性收费。现状每年实收水费约50亿元，不到应收的60%，但农民始终认为别的都在补钱，水费是收钱，心理上有些“别扭”。另外，由于目前村级组织运转经费保障机制尚未建立，在一些地方，诸如民兵训练费、优抚对象补助、村组织日常开支等费用在水费中搭车收费，造成社会上把水费的正常收取误解为增加农民负担。农民要求政府补贴水费的要求强烈，社会上要求完善水价、水费管理的声音也不小。加上由于多种原因，过去很多灌区管理单位都被迫超编接受人员安排，而待遇低使高素质人才又不断外流，社会上误解灌区管理单位是“收费为了养人，养人为了收费”，抵触情绪较大。灌区管理单位“夹缝”式的生存空间，对农业水费有着很大的依赖性。但发展节水灌溉，在灌溉面积一定的情况下，实际上减少了水费收入；提高灌溉保证率，水管单位得不到来自土地的直接收入，因此至今依然没有实现良性发展。若不考虑政治和社会因素，仅从其自身经济利益和能力上看，灌区管理单位对发展节水灌溉积极性不会很高。

   根据国家统计局相关统计数据，全国农民人均纯收入中来自家庭经营性收入的比例，已经从1985年的约85%下降到2008年的约51%，来自种植业的收入所占的比例也进一步下降，而来自工资性的收入已经占全部收入的40%。由于我国农民人均拥有的耕地和灌溉面积仅2.47亩和1.14亩，即使灌溉面积全部实行节水灌溉，亩均耕地纯收入和灌溉面积节水增收按350元/年和300元/年计算，平均每个农民来自种植业的年收入不会超过1200元，约为2008年全国农民人均纯收入的25%。而国家粮食安全与农民的直接联系并不紧密，并且小型农田水利工程建设农民尚需投劳，购买节水灌溉器具大部分未列入农机具购置补贴等。目前，全国主要有两类地区农民具有投入农田水利建设的热情，一是是生产条件极其恶劣、农民生存艰难的地区，二是发展现代农业、种植经济作物需要较高灌溉保证率和适宜灌水方式的地区，其他地区的农民对发展节水灌溉兴趣不大。

   因此要充分调动节水灌溉相关利益主体的积极性，需处理好其事权和财权的关系：

   1、进一步明确政府保障国家粮食安全、确保农产品供给的责任和目标。强化和完善粮食省长负责制、“菜篮子”市长负责制，将包括节水灌溉在内的农田水利工程建设作为保障农业增产、改善农村生态环境和增加农民收入的重要措施，加大地方财政支持力度。

   2、以规划为引导，加大财政支持力度。加强水利和财政、发展改革、国土资源等部门之间的配合，以县为单元，编制以节水灌溉为主要内容的县级农田水利规划。依据规划，综合运用大中型灌区节水改造、小型农田水利工程建设、国土整治复垦开发、农业综合开发等资金，提高资金使用效率和效益，逐步实现权责利相统一。同时为农民发展节水灌溉提供中长期贴息贷款，全面推进以大中型灌区节水改造为主的灌溉排水工程建设和先进节水灌溉技术推广，促进水资源的可持续利用。

   3、教育与调动农民节水的积极性。加大对农民的水情宣传，使之明白发展节水灌溉对促进农业增产、农民增收的作用，分析农业节水对水资源可持续利用、经济社会可持续发展的重要意义；在加大财政资金支持农民发展节水灌溉的同时，使农民明白这是对节水灌溉所产生的社会效益和生态效益的补偿；水利部门要加大对农民发展节水灌溉的技术指导与服务，使其掌握工程运行管理技术，并确保工程正常发挥效益。通过财政扶持农民用水合作组织的发展，加大技术指导力度，培育一批节水灌溉工程运行管理能人。

   4、加快水管单位、乡镇水利站等基层单位的改革和能力建设。实质性地推动灌区管理单位改革，加快全额落实“两费”，承担其必需的改革成本；按区域或乡镇完善基层水利管理与服务机构，切实按国家有关农业基层服务体系建设的扶持政策，确保基层水利机构履行职责；加快小型农村水利工程管理体制改革，逐步完善政策特别是财政补助政策。

二、正确处理先进节水灌溉技术与常规节水灌溉技术推广的关系

   在过去制订的节水规划行业政策、规划以及技术推广行动中，始终坚持了一点就是因地制宜地推广节水灌溉技术。在实际生产中，凡是真正做到了因地制宜的工程，不但取得了可观的经济效益，并且也是具有较好生命力的工程。但节水灌溉技术的推广依然面临很多制约，主要包括种植结构（包括作物对灌水形式的要求）、经营规模、投入大小（财政扶持政策、投入与产出比较）、运行管理的方便程度、受灌溉水制约程度或者节约的水给自己带来最大的效益、基层节水灌溉服务体系是否完备（技术指导、维修服务）、水土资源条件及能源状况等。

   节水灌溉技术本身就有一定的适应性、经济性。通过生产实践，采用渠道防渗、管道输水种植大田粮食作物，亩投入400-500元，年增收约100元；采取喷微灌种植大田经济作物，如西红柿、土豆、棉花、露地蔬菜等，亩投入在800-1200元，年增收约300-1200元；发展日光温室滴灌，投入1200-1800元，年增收2000元以上，但受市场、产业化影响较大。由于增加1立方米节水能力的成本在5元左右，但目前平均的灌溉水价仅0.05元/立方米，新增1亩节水灌溉面积新增的节水能力约80-200立方米，节约的灌溉水费仅4—10元，只有从节水灌溉工程的经济效益即增产增效上才能调动农民的积极性。

   从保障国家粮食安全的角度出发，维持较大规模的粮食播种面积并保证稳定增产是重要内容。但是，一方面，即使在国家不断提高粮食作物最低收购价的情况下，种植粮食作物的比较效益依然维持在较低的水平上，农民投入的积极性有限；另一方面，从发展的实践和对作物的适应性上看，渠道防渗、管道输水灌溉依然是主要的节水灌溉形式，并且在很多地区相同流量下，随着劳动力价格上涨和管材的技术进步，管道输水灌溉不论在建设成本还是在运行管理方便程度上都比渠道防渗更受欢迎。当前，一些地区发展膜下滴灌玉米也取得了成功，如果能够很好地解决倒茬轮作和让农民接受来年地上毛管更换费用等主要问题的话，将有不错的推广前景。

   喷微灌技术对地形有很好的适应性，也是灌溉水利用率较高的节水灌溉形式。从20世纪70年代，喷灌技术在我国的推广应用经历了三起三落，各方面对其应用持有不同的见解，核心的问题在于我国农民生产经营规模较小、种植结构多样化等造成喷灌技术的适应性较差。近年来，随着内蒙古应用大型喷灌机组喷灌牧草、马铃薯及小麦，应用改进的经济型喷灌技术喷灌蔬菜、竹笋、果树等，喷灌有了新一轮的发展。微灌技术从20世纪90年代就在胶东半岛的蔬菜、果树灌溉中得到很好的应用，近年来，新疆棉花、西红柿膜下滴灌达到了1000多万亩，黑河、石羊河流域大规模的日光温室滴灌、大田滴灌等，以及大城市周边现代农业、设施农业中的微灌技术推广，在提高农产品品质的同时，可比传统灌溉节水33%～50%，产量提高30%-40%，节地8%，节省化肥、农药50%以上，显著的工程效益进一步推动了微灌事业的发展。特别重要的是，党的十七届三中全会对土地流转、规模化经营又进一步明确了政策，随着现代农业发展，在依法自愿有偿公平的基础上，土地承包经营权正适度向种田大户集中；乡镇政府、村级集体经济组织引导和协调农民规模化种植、统一技术标准、分户种植、统一管理，农业的生产经营规模化得到了加快发展，同时农村经济合作组织、农民用水者协会等在农村水利工程建设和管理上的作用正逐步加大，应该说适应现代农业发展的喷微灌技术将面临广阔的发展空间。

   因此，在节水灌溉技术推广中，既考虑技术的适应性、节水效率，也要考虑当前农村生产实际、农民的节水意识与接受程度及工程管理水平，更要关注工程给农业带来的经济效益和工程综合效益，因地制宜地选择节水灌溉技术。对大田粮食作物以渠道防渗和管道输水为主；在现代农业发展的区域、城市郊区蔬菜种植区、各种高附加值经济作物种植区，适应种植作物的灌水要求，大力推广喷微灌技术；在规模化牧草种植区、地形稍有起伏的丘陵山区经济作物种植区以发展喷灌为主。对于部分水资源严重紧缺地区，在加大财政支持的前提下，加大管道输水、喷灌、微灌等先进节水灌溉技术的推广力度。

三、正确处理资金扶持和政策激励与规范的关系

   在加大财政对以节水灌溉工程建设为主要内容的农田水利投入的同时，针对农业比较效益低、农民增收困难、灌区运转艰难的现实，财政应加大对粮食主产区、运行成本较高灌区的扶持力度，加快完善其工程设施，降低运行成本，并通过财政补助、电价优惠、水土资源补偿等方式探索对工程运行的补助，间接实现对粮食生产的补贴。考虑到地方财力的实际情况，中央财政对西部和粮食主产区的灌区工程运行适当给予补助。从目前看，这也将是一种必然的选择。

   从多年节水灌溉发展的实践看，仅仅依靠增加投入，并不就能保证节水灌溉事业健康发展。除了进一步强调“水利工程三分建、七分管”，把节水灌溉工程的建后管理放在更加突出的位置外，要把水资源管理、灌溉水价改革和节水灌溉技术服务体系建设作为节水灌溉工程发展的激励与规范措施。

   1、在保护农民用水权益的基础上，大力推广灌溉用水总量控制和定额管理。目前，全国的年灌溉用水总量约3200亿立方米，根据全国水资源综合利用规划水资源配置成果，未来将在灌溉用水总量基本不增加的前提下，满足灌溉面积进一步扩大、确保农业灌溉需要，保障国家粮食安全和农民增收，核心地要靠发展节水灌溉。除了工程措施外，强化水资源管理，强化计划用水与用水计量，实行灌溉用水总量控制定额管理将是其中重要的措施，并且这可以有效地推动农民采取先进的节水灌溉技术。山东、甘肃等一些地区，前些年在政府大量投入下，微灌事业有了较大发展，但现在仍在使用的并不多，除设备和设计把关不严外，地下水资源开发管理粗放、农民灌溉用水定额管理难以落实是最主要原因。与此同时，要对通过发展节水灌溉新增的节水能力有合理的安排，才能促进基层灌区管理单位和农民发展节水灌溉的积极性。对转为生态用水的由政府埋单，黑河、塔里木河和石羊河是很好的例子；转为工业用水的由新的用水主体埋单，浙江东阳、义乌水权转让，内蒙古、宁夏等灌区与电厂用水水权转换是示范；可以由灌区直接增加工业和城市供水的，直接增加灌区收入，弥补农业供水成本；其他的主要用于提高灌溉保证率和扩大灌溉面积的，给农民的补偿在于改善了灌溉条件，而灌区管理单位只能是增加了部分水费收入，财政可以给予灌区管理单位适当补贴。

   2、加大灌溉水价改革力度，完善水费计收。灌溉水费是农业生产成本的一部分，即使在对农业生产的相关环节进行补贴的现实环境下，也要坚持推进水价改革的方向，继续发挥水价经济杠杆作用促进节约用水。事实上，这并不矛盾，而是相互促进。真正落实灌区管理单位“两费”、加快现有灌溉工程实施节水改造，可以视为对现行灌溉水价严重低于灌溉成本的一种补偿。在这种大背景下进一步测算骨干工程水价，并且把斗渠以下的灌溉工程维护费用纳入水价测算范围，推行终端水价，既保证工程正常运行，又让农民明白缴费，杜绝搭车收费。要探索超定额加价、两部制水价等发挥经济杠杆作用的水价制度。完善量水设施，加强地下水开发计量，积极探索符合农村实际、方便群众缴费的水费计收形式，定期对水费计收与使用情况进行公示，提高农民的合作程度和节水意识。

   3、完善基层节水灌溉技术服务推广体系。农民对于先进的节水灌溉技术的认识不足、技能掌握较差，加上维修服务跟不上，是当前造成部分工程运行状况差、技术推广缓慢和农民参与程度不够的一个突出问题。迫切需要在加大对农民宣传培训的基础上，建立生产企业、科研院校、行业部门、农民用水合作组织共同参与的技术服务体系，健全县、乡技术推广服务组织，强化和重视工程建设后的应用技术指导和管理与服务，加强工程措施、农艺措施和管理措施的结合，提高节水灌溉工程的运行水平和效益。